主题征文获奖作品 | 自贸港背景下海南营商环境法治化建设研究

主题征文获奖作品 | 自贸港背景下海南营商环境法治化建设研究朱永博高小淑 一等奖作品 《自贸港背景下海南营商环境法治化建设研究》

一等奖作品

《自贸港背景下海南营商环境法治化建设研究》

作者：海南瑞来律师事务所 黄文灿 梁珠琳

海南自贸港的建立，会增强对外资吸引力，如何在国际商业贸易、涉外投资经营活动中，提供最优质的营商环境，助益海南自贸港建设发展是值得我们研究的课题。尽管海南全岛建立自贸港有先天地理区位优势，但是后天发育却不足。海南经济基础和文化基础薄弱，相关配套制度不完善，营商环境法治化发展不足，难以满足自贸港建设需求。笔者认为，评价营商环境是否优质，法治是一项重要的评价指标。因此，将笔墨集中于海南营商环境法治化完善的研究，以期助益海南全岛建设自由贸易港。

一、海南营商环境发展现状

世界银行《2020年营商环境报告》显示中国排名为31，是中国在该评估中取得的最好名次。2019年度中科院、中科院科研局、中科院社会学研究所以及社科文献出版社联合发布《中国营商环境与民营企业家评价调查报告》显示海口市得分是64.71，在34个主要城市中排名倒数第二。中央广播电视总台编撰了《2019中国城市营商环境报告》显示海口市综合得分是72.49，在34个主要城市中排名27。虽然国家领导和省级领导高度重视海南营商环境优化问题，也出台相关政策予以安排，但实践效果却不尽人意。营商环境不佳，导致很多企业、项目无法落户、无法开展，很大程度上限制了自贸港建设步伐。专家指出，海南整体营商环境不佳，是多重原因导致的：其一，思想解放不够，海南不同层面的领导不同程度地存在着固守各种“条条框框”。其二，体制改革、出台政策不配套，许多优惠政策无法执行到位。其三，新官不理旧账，很多好的项目由于领导班子调换而被长期搁置。其四，基层干部素质有待提高，基层干部习惯照章办事，官本位痼疾难改，难以为企业服务。

市场经济本质上是法治经济，建设法治化营商环境是对新时代中国经济转向高质量发展的主动回应。法律是治国重器，法治化营商环境是打造国际化、便利化营商环境的基础，是促进我国对标世界经济的重要手段。自2018年1月国务院提出要借鉴国际经验，抓紧建立营商环境评价机制以来，我国对营商环境的评价也开始步入正轨。与域外不同，我国营商环境评价体系多将法治作为一项重要评价指标。2020年1月1日施行的《优化营商环境条例》不仅标志着营商环境优化已作为一项重要制度纳入国家治理体系和治理能力现代化建设中，而且也表明了从立法层面为优化营商环境提供了更有力的保障。根据上述报告可知海南省整体营商环境发展，尤其是营商环境法治化发展存在很大上升空间。

二、海南营商环境法治化发展面临的困境

法治是评价营商环境是否优质重要指标，尽管海南推出多规合一、极简审批、一网通办、一枚印章管审批、单一窗口等制度对优化营商环境有所成效，但对标全国其他省份，海南营商环境法治化发展仍面临这些困境：

（一）营商环境法治体系不健全 。国务院出台《优化营商环境条例》，从多个方面对优化营商环境进行了具体规定。2017年8月7日，最高法印发《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》的通知，从市场主体利益保障、市场准入标准，交易活动保障以及社会信用体系建设等方面为营商环境提供司法保障力。海南为优化本省营商环境，也出台了相应的法规规章。2019年7月15日，省政府印发《海南省优化营商环境行动计划（2019－2020年）》，从包括改善融资环境、保护投资者、建设服务型政府等十个方面对优化海南省营商环境作了安排。2019年9月，省高院出台《海南省高级人民法院投资者司法服务绿色通道平台工作管理办法（试行）》，通过创设“一站式”司法征信服务平台，全面打造投资者司法服务绿色通道，为来海南发展兴业的中外投资者提供专业司法服务保障。

尽管海南省营商环境法治体系已初步建立，但仍略显单薄，尤其是在制度落实上，对比北上广深等经济发达地区，仍会存在部分规定推行力度大，部分政策落实不到位的问题。“政策先行，法律滞后”是常态，海南建设自由贸易港，对立法需求大，积极推进法治创新，是建设海南自由贸易港的重要路径。整体上看，自贸港背景下海南营商环境法治体系建设较为滞后，需要后续进行立法创新工作，以完善营商环境法治体系。

（二）政府政务服务质量不佳。2020年7月2日上午，在召开的海口市优化营商环境工作联席会议中通报了海口市2020年度第二季度部门营商环境工作绩效评估结果。其中，海口市人社局、人才局、司法局排名靠后。海南政务服务质量不佳，一方面体现在部门间相互推诿，办事效率不高，办事程序复杂，许多行政审批归集不到位，导致很多项目无法落实上。另一方面体现在基层干部队伍素质差，专业能力不足，敬业精神不够，不同程度存在“懒政、怠政”行为上。比如，某集团公司表示希望将下属四家上市公司的注册地址迁到海南，希望与省政府签订一份框架协议，双方成立工作组协商迁址的具体安排。但个别官员却回应说政府已不签框架协议，导致该迁址拖延至今。政府政务服务质量不佳，导致企业设立、项目推动、投资经营等活动受限，使得服务型政府理念优势在营商环境中得不到体现。海南全岛建立自贸港，要吸引国内外企业来岛投资办厂，就要借鉴国际国内有益经验，提高政务服务质量，激发市场活力，实现政企关系良性互动。

（三）社会诚信体系建设不足。我国社会诚信体系建设包括政务、商务、社会诚信和司法公信建设。首先，根据2018年9月3日省发改委公布的《海南营商环境建设大数据分析报告》，海南在营商环境法治化建设方面，社会诚信体系建设不足。其次，根据信用中国公布的2017年城市信用状况简报显示，海南省城市信用体系建设总体较为落后。一方面，从公开数量看，海南省信用事件信息公开水平总体偏弱。另一方面，从公开领域看，商务诚信和政务诚信信息公开相对充分，社会诚信和司法公信领域信息公开相对薄弱。最后，尽管省政府为加强政务诚信建设，专门出台《海南省人民政府关于加强政务诚信建设的实施意见》进行规制，但仍然存在政府失信问题。例如，政府出台的许多政策存在不稳定性和断档性，在主要领导变动后，不仅导致许多新项目被搁置，而且还导致很多历史遗留问题得不到有效解决。另外，社会诚信立法体系不健全，目前市级政府关于政务诚信建立的地方性法规和规章等方面还不完善，社会诚信体系建设面临诸多困境。

三、完善海南法治化营商环境的思路

对海南营商环境法治化的完善思路主要是基于问题视角，围绕实践问题所反映出的现有制度缺陷，从而对其进行完善。

（一）完善海南营商环境法治体系。根据《优化营商环境条例》第7条第3款规定，国家鼓励地方制定优化营商环境具体措施。法治化路径的运用体现政府对营商环境的重视，鼓励地方进行优化营商环境的立法，是保障公平竞争，激发市场主体活力的最佳途径。海南全岛建设自贸港需要进行立法创新，立法创新需要全国人大及其常委会或国务院对地方立法进行授权。海南省委书记刘赐贵指出，海南省这两年注重制度创新，先后有77项新制度发布，在营商环境优化上，直接对标世界银行标准来制定了69条措施。目前海南自由贸易港法治体系尚未形成，后续立法中应当以海南自由贸易港法为基础，以地方性法规和商事纠纷解决机制为重要组成的自由贸易港法治体系，对标国际一流营商法治体系，建设具有中国特色的自由贸易港法治体系。

笔者认为，海南营商法治体系完善可从这些方面入手：其一，根据《优化营商环境条例》以及全面落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，制定《海南自由贸易港优化营商环境条例》。其二，以市场需求为目标导向，避免立法脱离实践，出现立法制定和实施违背市场发展规律的情形。其三，要对标国际一流营商环境标准，在规则型营商法治环境基础上，促进经济体从商品和要素流动型开放向法律规则制度型开放转变。其四，营商环境立法制定过程需要市场主体参与，让市场主体参与各项规则和标准的制定，是保证“良法善治”的前提。营商环境立法只有具有明确性、稳定性、透明性和公平性，才能建立起“以市场主体需求为中心的微观法治环境。”海南应根据营商环境的实际需要，在不违背上位法基础上，同时借鉴国际和省外有益经验，建立符合自贸港建设需求的营商环境法治体系。

（二）提高政府政务服务质量。行政管理方式需要创新，政府应承担起服务市场主体的职能，做到由行政管理者向政务服务者的转变。海南整体营商环境不佳，是多重原因造就的。其一，政府政务服务意识不强和服务能力不足，这一点尤其体现在基层政府工作人员上。很多基层政府工作人员缺乏服务意识，专业服务能力和创新能力又不足，习惯照章办事，官本位痼疾难改，严重挫伤了企业开展新项目的积极性。其二，许多政务办事公开制度不完善，导致企业工作人员办事存在多次跑不完、重复提交材料的现象。良好的营商环境应当为市场主体提供充分的信息资源，并结合互联网信息技术实现便捷化服务。然而，海南当前政务公开透明开放的建设较为滞后，总体上政务公开的渠道、公开的力度都难以满足市场需求。其三，市场主体的地位得不到应有的关注和尊重。

笔者认为，要提高政府政务服务质量：其一，要培养政府工作人员的创新思维和服务理念。《优化营商环境条例》第23条规定政府及其有关部门有完善政策措施、强化创新服务的义务。海南文化基础薄弱，开放程度不深，思想不够解放，创新服务思维缺乏。因此，要培养服务理念，将其与个人工作绩效评估挂靠起来，发扬“店小二”的服务精神，建立政务服务“好差评”制度，倒逼各级政府工作部门不断改进服务质量。其二，加大政务、各领域办事以及政府权力（责任）清单公开制度的力度，健全一体化在线平台，将信息披露、政务公开、办事流程清晰透明等纳入政府工作考核范畴。其三，给予市场主体应有的关注和尊重。政府提供政务服务应当以市场主体需求为核心，主动配合市场主体进行合法合规的商事活动，为市场主体提供最优质的政务服务。

（三）完善社会诚信体系建设。于政府而言，实行“极简审批”制度，推行“证照分离”制改革，“负面清单”管理制度以及后续信用监管需以完备的信用体系为基石。于企业而言，政府诚信建设是对企业预期利益的最大保障。企业决策所面对的源于政府行为的不确定性无法规避，只能依赖政府承诺与守诺行为来予以判断。因此，政府政务诚信体系建设比企业诚信体系更为重要。目前海南在政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信体系建设方面都存在不足，严重降低了海南营商环境质量。

笔者认为，完善多元主体诚信体系建设要从这三个方式入手：首先，针对企业诚信体系建设不足问题，加大力度推行“信用承诺制”改革试点，完善“企业失信名单”制度和“企业信用修复”制度。此外，还可依托法院系统的投资者司法服务绿色平台，将涉诉、涉执行诚信情况纳入综合信用记录，以此督促企业合法合规、诚信守约、审慎经营。其次，针对政务诚信体系建设不足问题，建立“政府承诺+社会监督+失信问责”机制，完善畅通投诉、救济渠道以及政府失信投诉举报机制，强化政务失信惩戒制度建设，将政府失信行为纳入绩效考核。最后，由于省司法公信体系建设不足主要体现在司法公信领域信息公开相对薄弱问题上，因此要加大司法领域信息公开力度。对于司法机关在履职过程中制作、获取或统计的信息，可通过设置正当程序，允许社会成员查阅、下载。

结 语

一方面，法治是优化营商环境最佳的手段，法治化的营商环境能够保障企业长期、稳定可预期收益，能够最大限度激发市场活力。另一方面，营商环境法治化是释放内生动力的最佳途径。营商环境法治化，不仅有助于打破我国当前经济发展过程中遭遇的瓶颈，而且也有助于应对国内外的风险和挑战。当前海南营商环境法治化发展面临着诸多困境，需要重新审视现有营商环境体系的不足，从制度优化着手，针对省内营商环境法治体系不完善、政府政务服务质量不佳以及社会诚信体系建设不足等问题，提出应对之策，从而助力海南自贸港建设。

主编 | 薛 欧

编辑 | 彭先帮 黄博楠

海南省司法厅出品

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