大咖解读自贸港：中央正式文件首次使用“海关监管特殊区域”！

大咖解读自贸港：中央正式文件首次使用“海关监管特殊区域”！三国麻将风云 《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）近日正式公布，明确海南自贸港的建设将采取分步骤、分阶段实施的战略推进。 其中，在2025年之前这段时间，《总体方案》确定了18项重

《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《总体方案》）近日正式公布，明确海南自贸港的建设将采取分步骤、分阶段实施的战略推进。

其中，在2025年之前这段时间，《总体方案》确定了18项重点任务，第一项就是在洋浦保税港区等具备条件的海关特殊监管区域率先实行“一线放开、二线管住”的进出口管理制度。

上海海关学院海关与公共管理学院院长、教授黄胜强近日接受记者专访时表示，海关监管制度是海南自贸港一项必不可少的制度安排，自贸港海关监管制度应体现自由化便利化的鲜明特征。海关监管制度创新和突破在海南自贸港建设中发挥着非常重要的作用。

在洋浦经济开发区洋浦港小铲滩码头，轮船忙着装卸集装箱。陈元才摄

海南自贸港海关监管制度

具有较强竞争力

黄胜强介绍，根据《总体方案》，为推动海南自贸港建设，海关将打造一种简化“一线申报”、突出岛内经营自由的监管模式，并先在洋浦保税港区等海关特殊监管区域试行后推广到全岛实施，实行便捷高效的海关监管，建设高标准国际贸易“单一窗口”。

具体来说，在简化“一线申报”方面，对进境货物，除法律法规要求必须进行申报的外，海关对于不涉证、不涉检的货物，采取径予放行，企业可直接提货、发货；在贸易管制上，除涉及国际公约、条约、协定或涉及安全准入管理的货物、确需在“一线”验核监管证件外，其余在“二线”验核；在突出岛内经营自由方面，海关取消账册管理，不要求岛内企业单独设立海关账册，免于手册核销、单耗管理等海关常规监管，对岛内企业实行企业自律管理，海关不干预企业正常经营活动，企业可依法开展中转、集拼、存储、加工、制造、交易、展示、研发、再制造、检测维修、分销和配送等业务。

“对标世界各地自由贸易区和自由贸易港的海关监管制度，海南自贸港的海关监管制度可以说是比较便捷高效的，具有较强的竞争力。”黄胜强说。

“一线放开、二线管住”

要坚持四个要素

对于大家普遍关注的“一线放开、二线管住”该如何实施，黄胜强介绍，这是一种具有中国特色的进出口管理制度，最初见诸20世纪80年代对深圳等经济特区实行的进出口管理和税收制度。当时，深圳与香港之间被称为“一线”，与广东其他地区之间称为“二线”，并建起一道全封闭的隔离围网对进出货物和人员实行海关监管，后来被广泛运用到各类海关特殊监管区域的政策中。

根据《总体方案》，海南自贸港与中华人民共和国关境外其他国家和地区之间将设立“一线”；海南自贸港与中华人民共和国关境内的其他地区（以下简称“内地”）之间将设立“二线”。“一线放开”就是指进出口的货物、物品除禁止、限制的外，货物免征进口关税，即实行“零关税”政策；“二线管住”就是指货物从海南自贸港进入内地，原则上按进口规定办理相关手续，照章征收关税和进口环节税。个人携带的行李和邮递物品由海南自贸港进入内地，也按进口规定进行监管，照章征税。

“‘一线放开、二线管住’通俗地讲有4个要素。”黄胜强进一步作出解读：第一，海南自贸港进口商品基本实行“零关税”政策；第二，“零关税”政策的适用范围只能限于在自由贸易港内使用或消费的商品；第三，海南自贸港实行封关运作，目的在于保证享受“零关税”政策真正落实到在岛内使用和消费这个范围内，防止享受“零关税”政策的物资流向内地造成国家税收流失，在国际上这项职能通常交由海关来履行；第四，管住管好享受“零关税”政策的商品出岛流动是保障海南自贸港“零关税”政策有效实施的关键。

设立“海关监管特殊区域”

更切合自贸港建设实际

很多读者注意到，与目前我国已经设立的百余个海关特殊监管区域不同，《总体方案》提出的“海关监管特殊区域”是首次在中央的正式文件中使用，目前仅出现在海南自贸港，而且没有官方的正式定义。它们两者有何不同？

“根据《中华人民共和国海关对海关特殊监管区域监管办法》的有关规定，海关特殊监管区域是指经国务院批准，设立在中华人民共和国关境内，以保税为基本功能，由海关按照国家有关规定实施监管的特殊经济功能区。”黄胜强分析，海关特殊监管区域和海关监管特殊区域的区别主要体现在以下两个方面——

一方面，海关特殊监管区域的基本功能是保税，即对进口货物进入区内时以保证复出口为前提暂时不征收进口税，货物在区内消费或转为进口需要照章征收进口税；而海南自贸港实行的是“零关税”政策，货物在岛内使用和消费不需要征收进口税；

另一方面，在目前我国乃至世界各地设立的由海关实行封闭式监管的自由贸易区内，通常仅有贸易、工业及其生产性服务业等经济活动，均不允许进行营业性商业活动，也没有人员进出境、社会运行和居民消费。而海南在全岛建设自由贸易港，不仅要开展海关特殊监管区域内的各种经济活动，还有人员进出、社会运行和居民消费，因此从进口税制度和海关监管内容上完全不同于海关特殊监管区域，所以称为“海关监管特殊区域”更为确切。

实现监管多重转变

扛起自贸港建设海关担当

建设好洋浦保税港区等具备条件的海关特殊监管区域，将为加快推进海南自贸港建设的早期安排，夺取鼓舞人心的早期收获发挥重要作用。

为切实扛起海南自贸港建设中的海关担当，海关监管应该实现哪些转变、争取哪些突破？黄胜强也就此给出建议。

他认为，首先，海关监管的理念和方法要转变，要充分认识设立自贸港促进自由贸易的初衷。建设海南自贸港是新时代推动我国形成更高水平对外开放格局的重大战略举措，而自贸港的要义是自由贸易和高水平开放。因此，考虑所有的问题都要从“自由贸易”这个角度出发，树立服务于更高水平对外开放目标的理念，用这个目标来统一对“放开”和“管住”的认识和把握。第二，海关监管的时空要拓展，要从进出境监管向进出岛监管转移，从事先监管向事中事后监管转变。第三，海关监管的重心要转移，要从海关监管为主转向企业自管为主。第四，海关监管的力量要扩大，要从海关一家独立开展工作向中央各部门与地方政府、社会和企业协同协力、协调的综合治理转变。

黄胜强介绍，为了实现这些转变，海关已经在制度准备上做了一些工作。比如，近日海关总署发布了《中华人民共和国海关对洋浦保税港区监管办法》，并先在洋浦保税港区等海关特殊监管区域试行后推广到全岛实施。但他建议，除此之外，还需根据相关立法要求，尽快制定《海南自由贸易港海关监管办法》及其配套的法律法规，确保海南自贸港海关监管工作有法可依。

他同时提到，《总体方案》还对有针对性防范化解重大风险提出了明确要求，海关也应该对此有所作为，按照“遵循法治、创新驱动、分步推进、集约高效、协同治理”的思路，有针对性地防范化解海南自贸港在贸易和公共卫生等领域的重大风险——

口岸公共卫生安全、国门生物安全、食品安全、产品质量安全管控，要在“一线”强化安全准入（出）监管。而贸易领域的风险防控，不仅要在“一线”坚决查禁贸易渠道的固废、濒危动物、毒品等禁限类物品走私和成品油、冻品等各种逃避海关监管的海上偷运走私，还要在“二线”加强监管，严防自贸港建设背景下的输出性走私，如以“蚂蚁搬家”“水客”等形式把岛内免税商品携带至内地，或者利用各类船舶通过非设关地向内地运输走私以及海上过驳将货物在海南中转后向内地偷运，确保海南自贸港建设平稳顺利推进。

上海海关学院海关与公共管理学院院长、教授黄胜强：自贸港海关监管制度应体现自由化便利化的鲜明特征

陈蔚林

袁锋

张运桐

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