稳步探索承包地退出 有利于推动乡村全面振兴
王彩娜
日前，农业农村部在答复十三届全国人大四次会议第6672号建议时表示，将按照中央要求，指导地方在充分尊重农民意愿的基础上，明确退出承包地农户的主体资格，稳步探索建立农户承包地退出机制，同时鼓励有条件的地方稳步探索建立农户承包地有偿退出机制。
接受采访的专家认为，稳步探索建立农户承包地退出机制释放出强烈的积极信号，不仅有利于土地适度规模化与农业现代化的实现，同时也能稳步提升城镇化的水平与质量，更是聚焦农业农村农民薄弱环节，扎实推进共同富裕的关键发力点。
关键之举
中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英在接受采访时表示，一方面，大量农村人口持续向城镇迁移，局部地区农地撂荒现象增多，进城农户需要一个有偿退出承包地的制度通道。另一方面，传统农业加快向现代农业转型，离不开对农地资源的优化配置，以土地流转推动的新型农业经营主体发展面临多种挑战，特别是由于农地流转费用的增加与不确定性抑制了农业投资的意愿，这就需要稳步探索农户承包地退出，以实现农业规模化经营，提高农业生产力。
“稳步探索农户承包地退出，这一关键举措有利于激发农村经济社会发展活力，有利于健全城乡发展一体化体制机制，有利于促进工业化、城镇化、信息化与农业现代化同步发展。”党国英说。
“探索建立农户承包地自愿有偿退出机制，是我国发展现代农业、推动城镇化，实现乡村全面振兴的关键步骤，有利于实现农业高质高效、农民富裕富足的目标。”中国农业大学农民问题研究所研究员臧云鹏在接受采访时指出，当前，农户承包地退出面临的最大问题是退地农户在城市落户后的社会保障，将退出土地的财产性收益用于补缴落户农民社保，应作为配套政策予以考虑。
为防范社会风险，浙江大学中国农村发展研究院首席专家黄祖辉在接受采访时强调，稳妥推进农户承包地退出，要具备以下三个前提条件：一是健全完善退出承包地农户的社会保障一揽子政策；二是农户具有较为稳定的非农就业收入；三是深化改革农村集体经济组织，加快推进社会管理事务与经济事务的分离。“通过更为完善的社会保障和一定的货币补偿，激励有能力、有意愿进城落户农民，彻底退出农村土地相关权益和集体成员身份，真正成为市民。”
黄祖辉认为，如果农户承包地退出处理得好，有助于农户土地权益价值更充分地实现，这无疑会增加广大农户在国民收入分配中的份额，提高低收入农户的收入，符合共同富裕发展的方向。
稳步探索
“有偿退出”的标准如何确定？党国英认为，考虑到土地综合肥力的差异，要避免农户承包地的退出补偿价格由政府统一确定；是否退出承包权，补偿价格的高低，要尊重农民意愿。还要探索外来农业投资者获得集体经济组织成员权及土地承包权的办法。
此前，农业农村部组织部分县（市、区）开展了农村承包地退出试点，在退出程序、补偿标准、退出土地利用和退地农户的生活保障等方面进行了积极探索。回顾试点地区的探索实践，臧云鹏认为，基本可以划分为政府收储、股份合作、自发交易等三种模式。
“必须通过开放的市场机制实现农户承包地的有偿退出，有偿标准应该由地方政府和区域市场协同定价。”黄祖辉分析称，由于承包地既是农户的重要财产，又承担了社会保障功能，双重属性决定了农户承包地的退出补偿应包括对农户生存保障权和财产收益权的补偿，其中生存保障权的补偿应由地方政府根据当地城镇居民的公共保障制度及其水平确定，财产收益权的补偿应由市场根据区域土地价值确定。
臧云鹏认为，目前，各地探索的有偿标准基本是以土地产出、市场价格、未来涨价、相关补偿标准等为主，应在此基础上加入落户农民落户之前的社保成本。
“自发交易是农民意愿的最直接和最主要表现，因此要加大力度推动、规范自发交易模式，这也是农村承包地退出机制探索工作取得成功的生命力所在。政府的关注点和着力点应是从大量的自发交易中发掘农民的真实意愿和可行性的做法，以此为基础进行制度设计，变政府主导意识为政府服务意识。”臧云鹏建议，进一步明确退出承包地农户的主体资格，规定政府引导工作须在农户申请之后启动，禁止越俎代庖。
随着工业化、城镇化和农业现代化的不断推进，城乡之间、城市之间、乡村之间的人口流动会愈加频繁，由此必然要求农地承包权的流转跨越原集体经济组织的界限，甚至不同村落的集体土地所有权也难免会发生相应的转移和重组。对此，党国英建议，要改变对农民合作社的认识与理解，大胆改革农民合作社机制，特别是资本构成及分配关系不必拘泥于旧的合作社传统，加快推进农民合作社跨行政区发展，从而真正挖掘农业产业链价值并促进农民增收，最终实现共同富裕。
对于部分进城农户担心失去农村承包地后，可能会产生无地、无业的现象，党国英建议，建立承包地退出“赎回机制”，允许确实无法在城市立足的退地农户在一定期限内赎回承包地，以有效的保障措施解决农民进城落户的后顾之忧。退出机制的设计要合理，防止出现过高的制度运行成本。
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- 编辑：程成
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