DRC问道十四五③丨冯俏彬：“十四五”建立现代财政制度的重点领域与关键环节
冯俏彬
习近平总书记指出，高质量发展是“十四五”乃至更长时期我国经济社会发展的主题，关系我国社会主义现代化建设全局。高质量发展不只是一个经济要求，而是对经济社会发展方方面面的总要求。财政是国家治理的基础和重要支柱，是推进经济社会全面高质量发展的制度保障。“十四五”时期，要在“十三五”已经取得的成绩基础上，进一步加快建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
深化预算管理制度改革，
促进财政可持续发展
“十三五”以来，我国预算改革取得重大进展，现代预算制度已基本建立。“十四五”期间，要适应经济社会发展的变化，重点推进以下几个方面的改革。
统筹财政资源，进一步加强四本预算之间的有机衔接。“十四五”时期，国内外环境艰难复杂，需要用钱的地方很多。必须统筹各类财政资源，增强对国家重大战略任务的财力保障。要进一步理顺四本预算之间的关系，形成既相互独立，又有机衔接的管理体系。一般公共预算向社保预算补贴的资金要控制速度、防范风险，国有资本经营预算要加大向一般公共预算调入的力度，政府性基金预算与一般公共预算之间要竖立“防火墙”，切实防止债务对正常财政秩序的冲击。要加强公共资源管理，把依托行政权力、国有资源资产获取的各项收入以及特许经营权拍卖收入等，全面纳入预算管理。要加强国有资产分类管理，促进共享共用和全面统筹，推动那些长期闲置、低效运转或者超标准配置的资产，在部门内部或部门间进行调剂，唤醒“沉睡的”国有资产。
加强中期财政规划管理，完善跨年度预算平衡机制。“十四五”时期，国内外环境更加复杂，经济社会发展的任务更加繁重，财政需要更加积极有为。要适度打破“平衡财政”思想，引入“功能财政”理念。即以维护宏观经济稳定、社会稳定为主要目标，发挥好财政对于经济周期的逆向对冲作用，由注重年度平衡转为追求周期平衡，将推动经济社会的稳定、复苏、升级作为走出周期的根本出路。为此，需要加强中期财政规划管理，全面实施中期预算框架，提高资金与项目的适配程度，既将规划所提出的经济社会发展目标落到实处，也平衡好愿望与能力、理想与现实之间的关系，促进财政与经济的统筹协调。
优化财政支出结构，实施全面绩效管理。“十四五”时期，应当在已经取得成绩的基础上，进一步深化全面预算绩效管理。要提升绩效预算管理的层次，从以“项目”为主提升到“项目+部门”，所有使用财政资金的部门都要“花钱必有效、无效必问责、低效要受罚”。要切实将绩效评价的事后结果与事前的预算资金分配起来，绩效偏低或者多年没有改善的，应当降低其预算。要加大绩效评价结果的公开透明程度，将项目、政策乃至部门的绩效评价结果向社会公开。
审慎使用债务空间，建立控制地方隐性债务增长的长效机制。“十四五”时期，要做好政府债务可能进一步增加的思想准备。要平衡发展与债务的关系，防止“一头沉”。要切实遵守黄金守则，保证债务资金只能用于资本性支出。要在政府性基金预算与一般公共预算之间建立“防火墙”，防止债务潮冲击正常财政运行，引发财政危机。做好债务监管与预警，切实防止风险在某一时点、某些地区的过度集中。要进一步优化和完善对地方政府政绩考核方式，抑制地方政府过度发展、负债发展的内在冲动。要通过事权与支出责任调整，适当减轻地方政府的支出压力。进一步改革地方债务的发行方式，利用市场力量引导地方政府合理负债。要加快推进权责发生制政府综合财务报告制度改革，健全债务管理长效机制。要强化省级政府的辖区责任，坚决遏制隐性债务增量，妥善化解隐性债务存量。
加快建立权责清晰、财力协调、
区域均衡的中央和地方财政关系
所谓“权责清晰”，就是事权要在中央和地方之间科学配置，中央事权归中央，地方事权归地方，共同事权由双方共同承担。所谓“财力协调”，就是在科学配置事权的基础上，财政收入要在中央和地方之间合理划分。所谓区域均衡，就是基本公共服务在逐步实现全国均等。
出台所有主要领域中央与地方事权与支出责任划分清单。目前，已完成外交、国防、基本公共服务、教育、医疗卫生、科技、交通、文化等领域的事权划分，尚有部分领域需要启动。“十四五”期间，要出台所有主要领域的中央与地方事权与支出责任划分清单，并努力在较长的时间内保持相对稳定。要基于公共产品的受益范围、信息对称度、管理效率等多个原则，切实调整中央和地方的事权范围，对于建立和完善全国统一市场特别重要的知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护、重大工程等，应当明确为中央事权并将相关的管理机构和人员上划。
尽快启动中央与地方收入划分改革。改革的基本原则大致可概括为“三个有利于”：有利于调动中央地方两个积极性、有利于促进区域基本公共服务均等化、有利于促进地方高质量发展。从实践层面看，在已经明确增值税“五五分享”、消费税增量归地方的基础上，还是要结合事权划分改革以及相应的财力需求，努力在中央与地方之间寻求一个可计算、相对稳定、相对明确的制度安排，同时还要防止“中央请客、地方买单”或“地方倒逼中央”的双向道德风险。
加快完善地方税体系，逐步扩大地方税政管理权。从税种性质和我国现实情况看，今后一个时期，地方税体系可能包括三大部分：经过改革后的房地产税、资源税和环保税。要稳妥推进房地产税改革，按“立法先行、充分授权、分步推进”的改革原则，在适当的时候推进完成房地产税立法，解决这一多年以来的老问题。要配合2030年碳达峰的需要，加快研究碳税和碳交易市场。要调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。改革中要特别注意从“地方收入体系”的角度来综合考量地方财力，平衡好地方税、共享税、税收返还、转移支付等不同地方收入形式之间的关系，共同打造地方层面事权与财权相匹配的新局面。
适度控制共同事权的范围。改革中要注意减少并规范共同事权。有一个简单的标准可供判断这一改革到位与否，即中央财政支出占全国财政的比重，一般认为事权划分改革到位后，这一比重应当从现在的15%左右提高到30%左右。
积极探索转移支付的相关立法工作。2020年，我国中央对地方的各项转移支付规模已达到8.33万亿元，2021年基本持平，数量巨大。“十四五”时期，要积极探索转移支付的立法工作，规范巨额转移支付资金的管理。一方面，要为地方财政运转提供良好预期与必要灵活性，另一方面，要进一步完善财政资金直达机制，保证转移支付资金用到实处，取得实效。
完善现代税收制度，
率先建成“智慧税务”
“十三五”期间，我国在全面落实“税收法定”原则取得了重大进展，现在已有了12部正式的税收法律。“十四五”期间，还在加快推进将余下的税收暂行条例上升为法律，进一步完善现代税收制度，更好发挥税收作用，促进建立现代财税体制。
提高直接税占比。“十四五”时期，要适应经济基础层面的变化，加快推动税收制度由间接税为主向直接税为主的转化。要进一步完善个人所得税制度，适时将个人经营所得纳入综合所得范围，5000元的个人所得税起征点不宜再提高，但45%的最高边际税率有必要略为降低。要合理调整企业所得税制度，可适当下调25%的名义税率，但同时规范税收优惠，加强征管。要积极稳妥推进房地产税，适时研究社保费改税。
进一步完善增值税制，适时推动增值税率三档并两档。要聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化我国增值税制度。要着眼于数字经济发展的长远需要，逐渐拉平制造业与服务业、商品与服务、线上与线下、国际与国内的增值税税率差距。适时推动增值税税率简并，实行一档标准税率和一档优惠税率。标准税率适用于绝大部分产品和服务，优惠税率仅限于正面列举的部分生活必需品、药品和特殊服务，这可以在相当大程度上应对数字经济条件下产业融合的新变化。
加强对数字经济税收的研究。当前，我国除跨境电商之外，规模庞大的电商平台、社交平台、在线广告等尚未有专门的税收政策。“十四五”时期，要深入研究数字经济的税收问题，适时将上述业务纳入征税范围，提升互联网企业与传统企业之间的税收一致性，促进更广泛的经济数字化转型。
进一步优化和完善企业研发费用加计扣除政策。一是区分大中小企业，分别适用不同的科技税收优惠政策。可借鉴一些国家的做法，对大企业的研发投入实行直接的税收抵免，对中小企业则沿用加计扣除。与国家科技战略高度相关的科技企业，可根据需要另行给予政策资助。二是提高优惠比例。对大企业研发费用的抵免比例，可参照按美、英、法、德、日等国的标准，从低设定。对中小企业研发费用加计扣除的标准，可从现在的75%提高到100%。三是对当年没有抵扣完的部分，允许企业在3年内延期结转、抵扣。四是提高普惠程度。除烟草和娱乐业可以继续排除之外，其他行业都可以享受，以适应数字技术扩散新要求，激发全社会创新创造活力。
完善税式支出制度，规范税收优惠。“十四五”时期，可通过建立与完善税式支出制度的方式，将税收优惠政策的财政减收效果显性化，同时引入成本收益评估，提升政策的质量和效益，同时渐进式地减少优惠政策数量。
深化税收征管制度改革，早日建成智慧税务。“十四五”时期，要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，进一步优化组织体系和资源配置，加快推进智慧税务建设。不断完善税务执法制度和机制，大力推行优质高效智能税费服务，精准实施税务监管，持续深化拓展税收共治格局。到2025年，基本建成功能强大的智慧税务，形成国内一流的智能化行政应用系统，全方位提高税务执法、服务、监管能力。
（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长、教授）
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- 编辑：程成
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