全纳教育：教育思想的重大创新

　　周满生 教育部国家教育发展研究中心副主任、研究员。全国教育科学规划领导小组成员，中国教育学会理事、学术委员会委员，长期从事国家宏观教育、政策研究和比较教育研究，参与过国家许多宏观教育政策与法规的起草和制定。

　　第一种定义，根据UNESCO《全纳教育指导方针》，全纳“可视为一个过程，旨在通过所有学生对学习、文化和社区的积极参与来满足其需求的多样性，以便减少教育体制内和由教育体制引起的排斥现象。全纳意味着内容、方式、结构和战略的改革与变更”

　　第二种定义是在此次大会讨论小组B 中提出来的，即“全纳教育是一个对所有学习者的多样化需求作出选择和反应的整体过程，旨在为成功的学习和社会全纳创造条件，消除任何形式对儿童的分割”。

　　第三种定义则是在讨论小组A中提出来的，即“全纳教育以社会全纳为背景，是可持续的和合法化的，同时，全纳教育为社会和谐奠定基础”。并提出“全纳是排斥的对立面，也是分割和社会选择的对立面，它以社会和谐与凝聚为条件”。

　　通过这次大会的讨论，最终形成的文件《第四十八届国际教育大会（ICE）的结论和建议》（草案）中，第一条对全纳教育作出了一个比较简捷的定义，即“全纳教育是一个不断变化的进程，其宗旨是向所有人提供有质量的教育，并尊重学生和社区的多样性以及不同的需求、能力、特点和学习预期，消除一切形式的歧视”。

　　《大学周刊》：全纳教育的概念是如何提出的？在现时的时代背景下，倡导全纳教育有什么样深远的意义？

　　周满生：全纳教育思想经过教科文组织十余年来尤其近两年来的大力宣传和推介，已经为世界上绝大多数国家教育界内外的人士所接受。全纳教育的概念在不断的争议中逐步厘清，正走向趋同。

　　教科文组织为召开这次大会进行了两年多的准备，先后在全球范围内召开了13次区域性会议，共900余名专家进行了反复磋商、激烈辩论。

　　开幕式上，UNESCO总干事松浦晃一郎说：“第48届国际大会的议题，全纳教育未来之路是非常适时的。所有的教育部长们都知道缺乏知识、技能和能力是引起社会排斥和社会冲突的重要原因。今天，许多重要相关人士齐聚这里，反映出教育是一项社会工程，没有社会的广泛参与，就不可能取得成就。”他提出教育要走向全纳，遇到的第一个挑战就是如何制定政策使大多数被边缘化和处境不利的孩子入学；第二个挑战就是教育走向全纳的质量问题。全纳教育的准则向我们提出的挑战是思考教育的多样性、开放性和灵活性，保障教育的基本需求，最大可能地提高学习质量，核心因素是教师的质量。

　　《结论和建议》特别强调，“全纳教育对消除贫困、改善健康、提高收入和生活水平具有重要意义。尽管面临着全球金融危机，我们依然强调，为教育提供资金是重中之重，决不能把金融危机作为削减国家和国际教育拨款的理由”。

　　《大学周刊》：刚才您提到教育要走向全纳，遇到的第一个挑战就是如何制定政策。在这方面，学者们主要的观点和建议是什么？

　　在此次大会上，各国教育部长和学者们对这个问题进行了深入的讨论。大家达成了基本的共识。制定全纳教育的公共政策应该与社会服务、文化、语言、健康等政策协调，全纳教育决不应仅局限于教育，它应该与其他政策沟通。公共政策应在强调政府作为主要提供者的作用时，家长和公民社会也应该发挥更强有力的作用。全纳教育必须以良好的立法和国家全纳教育政策指导方针做保障，同时在地区、地方和学校层面认真组织实施。全纳政策的制定和立法应该有综合的、整体的和长期的视野，必须建立在坚实的和连续的政策基础上。

　　在国家层面推进全纳教育，最重要的影响因素包括：立法和政策，灵活的体制和结构以适应最薄弱群体的要求，适宜的基础设施，促进多种能力发展和多样化的课程，适宜的教学方法，教师的专业发展和充足的资源。

　　态度而不是资源经常是实施全纳教育的主要障碍。全纳教育的公共政策需要广泛的支持，需要社会各方面政府、公民社会、私立部门、大学和研究机构、各方面利益相关人与合作伙伴投入力量。

　　在地方掌控教育资源的情况下，国家政策有必要适当平衡，保障处境不利人群的基本受教育权。竞争的问题、私有化问题、双轨制和分权的问题都可能对全纳教育形成挑战，教育大众化并不能确保化，入学并不确保成功。

　　公共政策要侧重从4个方面来分析、解决全纳教育的问题：公共政策特别要关注贫穷、边缘化、不平等和童工问题；实施全纳教育的公共政策要从国际比较的视角出发；社会全纳、社会保护和全纳教育之间的政策要对接和协同，要特别关注全民教育目标的进展；在实施长期的公共政策时，政府的作用及其与公民社会和私立部门的伙伴关系要认真考虑，以便扩大全纳教育的实施范围。

　　周满生：全纳教育从属于具体的社会和经济环境，因此，应从全局的角度来理解国家情况的复杂性，根据具体的国情推进全纳教育。

　　鼓励正规教育和非正规教育之间建立密切联系，强调它们在全纳教育中所起的不同作用，特别是对于经济欠发达的发展中国家来说，重视两者之间的联系才能包容所有的学习者。各国还越来越努力寻找有效方法，以使学习者在非正规教育和非正式教育环境中获得的能力得到正式承认。

　　高度重视早期教育，重视为幼儿提供接受教育和关怀的机会。良好的幼儿教育可以为学习者将来在基础教育和高等教育阶段成功地满足未来要求奠定基础。

　　全纳教育的产生虽然基于全民教育，但是却包含了职业培训和终身教育。要通过课程的改革和设置良好的教学方式加强普通教育和职业教育之间的联系，使学习者在整个职业生涯中都能进行学习。因此要让人有终身都能学习的机会，在不同的时期能接受到不同的职业培训。课程的设置要更加灵活，以方便每个人能灵活地学习，从而方便向全纳教育的过渡。

　　《大学周刊》：刚才说到第二个挑战是质量问题。为了保障教育质量，对教育的实施者教师有什么样的要求？

　　周满生：的确，在此次大会上，大家一致认为高素质教师是推进全纳教育的关键，全纳教育首先要求对教师全纳。必须重视教师的教育与在职培训，使教师具备实施全纳教育的素质与能力。应重视为教师创造平等、较好的工作和生活条件，吸引优秀人才当教师。应重视课程和教学方法的开发，使其更好地适应学生多样化的需求，更容易取得成功。学校设施和教学仪器设备等应适应各类学生的多样化需求，同时要运用现代信息技术。应注重学校与家庭、教师与家长、教师与学生的合作，共同为学习者创造全纳的环境。加强学校管理的化，应让利益相关者特别是学习者参与学校的决策与管理，使学校的决策能更好地满足学习者需求，也利于把学生培养成好公民。因此，政府加大对教育特别是教师和课程开发的投入十分重要。

　　周满生：可以说，全纳教育思想是UNESCO首创的终身教育（终身学习）和全民教育两大教育发展理念之后的又一重大的教育思想创新。

　　全纳教育强调通过公共政策的制定和实施，强调重视多样性，消除各种学习障碍，以终身学习为依托，发展有质量的教育体系，建立更加全纳、公正和公平的社会。全纳教育积极反对各种排斥，它涉及所有校内外的儿童、青年和受教育者，关心他们的生存、参与和成就。它提供了一个更广阔的教育视野和更全面的全民教育战略，被认为是实现优质全民教育的指导原则。从借鉴的角度看，全纳教育理念的提出成为我国构建和谐社会的外部动力。全纳教育首先要保障所有学龄人口均有参与学习的机会，这是以教育普及为基础的。

　　从我国的角度来看，全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会为教育的普及提供了基本的经济和社会保障。要实施全纳教育，就要建设全纳社会，消除社会排斥，这是与我国构建和谐社会的目标完全一致的。全纳教育理念的提出，促进我们要进一步重视农村教育，切实扶助弱势群体，大力促进教育公平。也敦促我们更加重视教育质量的提高，致力于发展有质量的全民教育。

　　周满生：在全纳教育政策的制定与实施上，要从国情出发，要实事求是，要摈弃过于抽象的理想主义色彩，特别要警惕西方国家滥用理念阐释全纳教育。

　　从与会国家教育部长的发言来看，对全纳教育还是存在着泛化的各取所需的理解。如东欧国家强调全纳教育的对象主要针对残疾儿童和吉卜赛流浪儿童；撒哈拉以南非洲国家强调女童的边缘化、HIV/AIDS的传播，战争孤儿的教育；法国认为全纳教育的重点是中等教育；中国强调全纳教育的重点是农村教育；而芬兰、挪威、丹麦等北欧国家强调要在教育体系中全面贯彻全纳教育，包括战略指导方针、组织结构、教师培训、课程、教学方法、学校文化、教材和评估各个方面。

　　这固然说明各国对全纳教育的理解既可能泛化，又可能狭隘，各取所需；但从另一个角度说明，全纳教育公共政策的制定与实施绝对不能脱离开本国的国情与教育实际。

　　值得注意的是，全纳教育理念直接反映了东西方国家在问题上的分歧。在《结论和建议》中，原本第二条提出“实施有质量的全纳教育是基本之一”。在这个条款的表述上，美国和印度的驻联合国大使发生极其激烈的辩论。印度代表指出，联合国界定的包括、公民权利和经济、社会、文化权利，不能仅仅强调前两项标准。许多发展中国家的贫穷问题远远没有解决，实施全纳教育刚刚开始，远远做不到实施有质量的全纳教育，不能拿西方的标准限定发展中国家。在印度、巴西等国的坚持下，这一条款被取消。

　　应该承认芬兰的案例是最好的。芬兰的综合学校在公平和高质量方面同时取得成功，学校没有将学生分流，在2000年、2003年、2006年连续3次PISA评价测试中，芬兰综合学校的学生都取得了优异的成绩。他们在阅读、数学、科学和问题解决技能方面的成绩都优于其他参与测试的国家。在参与测试的OECD国家中，芬兰学业成绩优秀的学生更多，学业差的学生更少。与其他参与国相比，芬兰学校间的差异也更小。芬兰的基础教育体制中留级率也最低，只有2%，而OECD国家平均留级率是16%，综合学校布置的家庭作业也较其他国家为少，学生也不用通过接受补课和私人指导来提高成绩。芬兰的经验是他们实现了面向所有人的灵活的教育体制，他们创建了阻止排斥的教育结构，与此同时开发、推进全纳的各种活动和教学方法。但像芬兰这样的典型案例确实少之又少，尤其发展中国家更急需适应它们社会、经济发展阶段需求的典型案例。

　　全纳教育已经成为一项重要的全球性议题，中国的教育政策与实践为参与设定这项议题打下了良好基础。UNESCO也希望中国多介绍我们在全民教育上取得的成功经验。在这次会议上，国务委员刘延东介绍了中国基础教育取得的重大成就和推进全纳教育的基本经验，受到UNESCO的高度重视，也反映了这一需求。我们要进一步认真总结经验，通过我们的良好案例，特别是中国在女童、特殊教育、流动儿童等方面所取得的显著成绩来发挥更多的影响，而不是仅仅做国际协定的旁听者，去单纯执行决议。