两高改革年鉴②丨学者谈“公益诉讼”：司法规则建设仍在路上

两高改革年鉴②丨学者谈“公益诉讼”：司法规则建设仍在路上慧的组词 【编者按】 法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每

【编者按】

法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。

司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼制度”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。

时值2022年全国两会，特别推出年度法治改革盘点，特邀20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。针对“公益诉讼制度”话题，我们特邀全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅撰稿，提出卓见，以期研讨。

2021年，公益诉讼司法规则得以不断完善。吕忠梅在《完善公益诉讼规则 依法守护国泰民安》专稿中表示，近年来，《未成年人保护法》《安全生产法》《英雄烈士保护法》《军人地位和权益保障法》《个人信息保护法》等法律赋予检察机关在相应领域提起公益诉讼的职权，提出了拓展公益诉讼案件范围的新要求。

她指出，根据这些法律规定，法院、检察院制定相关司法解释和司法政策，在安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域深化探索，办理了一批人民群众普遍关注的案件，增强人民群众获得感幸福感安全感。

与此同时，公益诉讼预防性功能亦得以有效发挥。据她观察，人类进入风险社会，预防性司法尤为重要。在司法实践中，民间环保组织提起的请求停止可能带来绿孔雀栖息地丧失的水电站建设的公益诉讼“绿孔雀”案备受社会关注。吕忠梅评价指出，该案突破了有损害才有救济的传统理念，将生态环境保护提升至事中甚至事前，并通过“禁止令”让“预防原则”以裁判方式落地。

不止于此，“绿孔雀预防性公益诉讼案”还因此入选联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会展览中国展区。吕忠梅直言，这充分表明，中国特色公益诉讼制度成效得到广泛认同，“中国智慧”“中国方案”的国际影响持续扩大。

吕忠梅亦认为，公益诉讼作为法律制度、司法制度的重大创新，司法规则建设依然在路上，还有许多新情况、新问题有待深刻认识，也还有许多新规律、新举措有待持续探索。

以下为吕忠梅撰写的全文：

公益诉讼制度是党中央坚强领导推进中国特色社会主义法律制度、司法制度创新发展的重大成果。2021年，各级人民法院、人民检察院依照宪法和法律，认真履行维护公共利益职责，结合《民法典》《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律的实施不断完善公益诉讼司法规则，积极稳妥扩大公益诉讼案件范围，总结公益诉讼规律、健全工作机制，及时回应社会关切、群众所盼，取得明显进展，已经成为世人瞩目的公益司法保护中国方案，充分彰显中国特色社会主义法治体系的优越性。

公益诉讼司法规则不断完善

自2013年全国人大常委会修订《民事诉讼法》，建立环境污染、消费者权益保护民事公益诉讼制度。2017年，全国人大常委会修订《民事诉讼法》《行政诉讼法》，赋予检察机关对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有财产保护等四大领域造成公共利益受到损害的案件提起公益诉讼的权力，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。2021年，为配合《民法典》实施，修改《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。最高人民法院与最高人民检察院等部门联合印发《关于探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度座谈会会议纪要》，探索完善消费者权益司法保护机制。最高人民法院出台《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》、《关于生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》，落实最严法治观和生态环境保护预防原则。为解决探索新的公益诉讼领域，最高人民法院出台《关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》，明确法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼的，人民法院应予受理。最高人民检察院下发《关于贯彻执行推进安全生产领域公益诉讼检察工作的通知》《关于贯彻执行推进个人信息保护公益诉讼检察工作的通知》。

这些司法解释和政策性文件，围绕国家战略实施，为服务保障经济社会发展提供司法保障，健全完善公益诉讼体制机制、创新司法制度，体现了公益诉讼维护国家安全和人民利益、守护国泰民安的本质特征。

公益诉讼受案范围积极稳妥拓展

2021年，中共中央印发《法治中国建设实施纲要（2020-2025年）》明确提出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度”。

近年来，《未成年人保护法》《安全生产法》《英雄烈士保护法》《军人地位和权益保障法》《个人信息保护法》等法律赋予检察机关在相应领域提起公益诉讼的职权，提出了拓展公益诉讼案件范围的新要求。

根据这些法律规定，法院、检察院制定相关司法解释和司法政策，在安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域深化探索，办理了一批人民群众普遍关注的案件，促进完善新领域治理体系和治理能力，增强人民群众获得感幸福感安全感。

如2017年以来，李某非法获取包含姓名、电话、住址等公民个人信息共计1290万余条，并伙同他人将其中1.9万余条个人信息非法出售，获利50余万元，河北省保定市人民检察院向市中级法院提起刑事附带民事公益诉讼并提出惩罚性赔偿诉讼请求。

本案经公开开庭审理后，法院支持了检察院的全部诉讼请求，判令被告李某支付三倍惩罚性赔偿金；采取有效措施删除所有非法持有的公民个人信息数据；在国家级媒体上公开赔礼道歉。

该案针对个人信息泄露、电话营销欺诈严重侵害公民个人信息安全和消费者合法权益的民生之痛，对被告人追究惩罚性赔偿责任，加大侵害消费者个人信息和权益的惩治力度，充分发挥公益诉讼惩治和预防个人信息保护领域的损害公益行为、“让违法者痛到不敢再犯”的功能。

公益诉讼预防性功能有效发挥

生态环境、消费者生命健康、知识产权等一些涉及不特定多数人利益甚至是后代人利益遭受损害，可能造成不可逆转的严重后果，事后的金钱赔偿并不能真正解决问题。人类进入风险社会，预防性司法尤为重要。

2021年，最高人民法院积极推进预防性环境民事公益诉讼制度的探索和实践，指导全国多个地方法院审理了一系列具有典型意义的预防性公益诉讼案件。如昆明市中级人民法院受理了民间环保组织提起的请求停止可能带来绿孔雀栖息地丧失的水电站建设的公益诉讼，判令建设方在现有环境影响评价下，立即停止案涉水电站项目建设，不得截流蓄水，不得对该水电站淹没区内植被进行砍伐。云南省高级人民法院维持一审判决，保住了绿孔雀赖以生存的最后家园。

“绿孔雀”案突破了有损害才有救济的传统理念，将生态环境保护提升至事中甚至事前，并通过“禁止令”让“预防原则”以裁判方式落地。

最高人民检察院积极探索预防性公益诉讼监督方式，如针对对邮件快递包装固体废物污染环境问题决定以事立案，防止造成严重污染问题；针对目前市场销售火爆的元气森林饮料虚假宣传问题直接立案，消除“零糖饮料却含糖”对广大消费者健康造成潜在威胁；针对某公司将《共产党宣言》中文全印本的首译者陈望道的姓名、肖像等用于注册商标，谋取私利，造成红色资源在知识产权领域被侵害问题直接立案，经过磋商，国家知识产权局宣告涉案5件“望道”注册商标无效，有效规范了知识产权管理秩序，也维护了全社会全民族的精神遗产。有效发挥了公益诉讼预防风险、引领社会治理创新的功能。

公益诉讼的国际影响力不断增强

中国的公益诉讼植根于中国国情、政情、社情，扎根中国文化、解决中国问题，蕴含着中华优秀传统文化基因，集中体现社会主义制度优势，是中国特色社会主义法治国家建设的生动实践和制度成果。

2021年，最高人民法院和联合国环境署共同举办世界环境司法大会，起草并推动通过《世界环境司法大会昆明宣言》，达成了国际环境司法的“最大公约数”，为全球环境治理提供了切实可行的司法方案，其中，四项司法举措中明确了完善公益诉讼制度的重要内容。最高人民检察院与欧洲环保协会联合主办“生物多样性保护暨预防性检察公益诉讼”国际研讨会，向来自联合国、巴西、英国、荷兰等国环境领域司法执法官员、专家学者介绍中国特色的检察公益诉讼制度，宣传中国在生态环境保护领域取得的成效。

“绿孔雀预防性公益诉讼案”入选联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会展览中国展区。联合国环境规划署法律司司长帕特丽夏• 卡梅里-莫博特博士表示：“绿孔雀案”充分展示出中国司法在自然保护中具有的不可替代作用。审理“绿孔雀案”的中国法官在环境审判中应用预防性的基本法律原则，具有标志性意义。她说：“联合国环境规划署赞赏中国司法机关在强化法官环境法知识，设立专门环境法庭、合议庭及巡回法庭等方面所采取的举措。”这充分表明，中国特色公益诉讼制度成效得到广泛认同，“中国智慧”“中国方案”的国际影响持续扩大。

公益诉讼作为法律制度、司法制度的重大创新，司法规则建设依然在路上，还有许多新情况、新问题有待深刻认识，也还有许多新规律、新举措有待持续探索。我们有理由相信，在习近平法治思想指引下，在法院、检察院级相关部门积极努力下、在社会各方面广泛参与下，中国特色的公益诉讼制度必将越来越健全，守护国泰民安的功能发挥得越来越充分。

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