反垄断十三年·修法｜民事诉讼举证难，行政性垄断如何破除？

反垄断十三年·修法｜民事诉讼举证难，行政性垄断如何破除？孽缘下载 【编者按】 “高擎公平利剑力保民生。”公平竞争是市场经济的核心，反垄断是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。反垄断法修正草案10月19日首次提请全国人

【编者按】

“高擎公平利剑力保民生。”公平竞争是市场经济的核心，反垄断是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。反垄断法修正草案10月19日首次提请全国人大常委会会议审议，这是我国第一部反垄断法施行十三年来首次修改。4天后，中国人大网公布草案向社会征求意见，截止日期为2021年11月21日。

在反垄断法修改前夕，推出深度报道，全面回望这十三年来，反垄断法在保护市场公平竞争，维护消费者利益和社会公共利益，促进市场经济健康发展上发挥的作用。

“3Q大战”、京东起诉天猫、抖音起诉腾讯，还有居民起诉供水公司、避孕套企业起诉吉尼斯世界纪录公司……这些年，我国反垄断领域的民事诉讼并不少见。

据最高人民法院公布，十二年来各级法院受理垄断民事案件超过800件。要求被告停止垄断行为并赔偿损失，是这类案件原告的主要诉求。不过在诉讼过程中，原告方往往面临举证难的困境。

除了市场上的经济性垄断，我国的反垄断还有一个“老对手”——行政性垄断。破除行政垄断顽疾是个棘手的课题，因为这类垄断的实施者具有行政权力。在加大执法力度之外，公平竞争审查制度或许是一剂“良药”——其不久前被写进了《反垄断法》修正草案。

目前，经过全国人大初次审议的《反垄断法》修正草案仍在征求意见。修订的内容大幅提高对垄断行为的处罚力度，“数据”“算法”等数字经济名词也频频出现其中。

强化反垄断，仍在进行时。

行政垄断：滥用权力的有交警局也有老龄办，事前审查不能少

“深圳市交通运输局、深圳市公安局交通警察局被立案调查”，这条信息今年8月底引发网友热议。原来，深圳这两家“强势部门”涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争，被广东省市场监管局立案调查。

广东省市场监管局网站公布的信息显示，经调查，2012年以来，深圳市交通运输局下发文件，规定深圳市营运的泥头车需悬挂“档案号牌”，驾驶员还需持有经深圳市建设工程运输车辆协会培训合格后发放的“备案合格证”。反垄断执法人员认为，深圳市交通运输局违法增设行政许可，提高市场准入门槛，“限制外地运输企业、小规模运输企业、个体运输司机进入本地市场从事砂石渣土运输。”2018年7月，深圳市公安局交警局将临时通行证的车辆安全检查事权，下放至深圳市建设工程运输车辆协会，并将该协会出具的检查结果作为办理临时通行证的前置条件，提高市场准入门槛。

广东省市场监管局调查认为，深圳市交通运输局、深圳市公安局交警局实施的上述行为违反了《反垄断法》的规定——行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定。该局遂向深圳市政府发出《行政建议书》，建议责令涉案单位停止相关违法行为，依法保护市场公平竞争。

行政性垄断，是指行政机关或相关组织利用行政权力，排斥、限制市场竞争的行为，包括行业垄断、地方保护主义、强制或限制交易等。

破除行政性垄断，是我国反垄断执法的一项重要内容。《反垄断法》专门用一个章节来规制“滥用行政权力排除、限制竞争”。

根据《反垄断法》，行政机关和具有管理公共事务职能的组织，不得滥用行政权力，限定单位或个人购买使用其指定经营者提供的商品，不得采取歧视性措施限制外地商品在本地流通，不得排斥或限制外地经营者参加本地招标投标活动，不得制定含有排除、限制竞争内容的规定。

国家市场监管总局的反垄断执法报告显示，“十三五”时期，执法机构依法查处滥用行政权力排除、限制竞争案件274件。其中，涉及省级政府所属部门的案件约占14.8%，涉及市级政府及其所属部门的约占 45.1%，涉及县级政府及其所属部门的约占36.2%。

这些滥用行政权力的垄断案件，大多出现在医药卫生、交通运输、建筑、教育和公用事业等民生领域。

比如市民交通出行的共享单车，近年在一些城市得到推广，不同品牌的共享单车具有竞争性。2021年，洛阳市城管局、沧州市城管局均因只限定、允许某一家共享单车企业在当地经营，被反垄断机构查处纠正。

近年来，安徽省的一些老人被当地老龄办推荐一款保险产品。原来，2014年8月，安徽省老龄工作委员会办公室（以下简称“老龄办”）与中国人寿安徽省分公司联合下发《关于实施“银龄安康行动”的通知》，要求各市、县老龄办组织推广中国人寿的老年人意外伤害综合保险。2019年7月，上述两家单位再次联合下发《关于深入推进“银龄安康行动”的通知》，要求各市老龄办和该保险公司各市分公司，把“银龄安康行动”作为一项长期任务坚持开展实施。

安徽省纠正老龄办行政性垄断行为的通报。 市场监管总局网站 截图

2021年2月，安徽省市场监管局介入调查，7个月后公布调查结果，认定安徽省老龄办限定单位或个人购买使用其指定经营者提供的商品，违反《反垄断法》相关规定，系滥用行政权力排除、限制竞争的行为。

据通报，安徽省老龄办进行整改，废止了相关文件，要求各市在推广老年人意外伤害保险过程中，不得限制其他保险公司参与竞争。

今年，还有一些地方政府或相关部门滥用行政权力排除、限制竞争的行为，被反垄断机构查处纠正。例如，福建仙游县工信局对相关工程承包商的准入条件，规定为“注册地在仙游县境内”；黑龙江省鸡西市住建局限制建设开发单位自主选择燃气工程安装企业；甘肃省天水市财政局排斥、限制外地办公设备供应商参加本地招标投标活动，等等。

如何破除行政性垄断？除了事中的监管、事后的查处，如果事前的公平审查得到落实执行，也可起到预防垄断的把关作用。

2021年6月，国家市场监管总局、发改委、财政部等五部委下发《公平竞争审查制度实施细则》。该实施细则规定，政策制定机关在制定市场准入和退出、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购等涉及市场主体经济活动的规章、文件等政策措施时，应当进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制市场竞争。如果公平竞争审查制度能以法律形式确定下来，那行政性垄断或可得到有效预防、提前排除。

近年来，一些地方将预防、监测和查处行政垄断行为，作为优化营商环境方的“重要抓手”。比如浙江省的行政垄断行为监测数字化改革，通过构建智能系统，对行政垄断行为实施智能监测预警，目前，这项改革正在温岭市等地开展试点工作。

司法诉讼：起诉索赔举证难，互联网巨头频频“互掐”

“最薄的乳胶安全套”——为了这项吉尼斯世界纪录，广州一家避孕套企业将吉尼斯世界纪录公司告上了法庭。

广州大明联合橡胶制品有限公司（以下简称大明公司）是奥妮避孕套的生产销售商。2013年12月，一款奥妮超薄避孕套以平均0.036mm的厚度，打破了冈本避孕套一年前以平均0.038mm厚度获得的“最薄避孕套”吉尼斯世界纪录。吉尼斯世界纪录公司向大明公司颁发了纪录认证书，奥妮超薄001天然橡胶乳胶避孕套被认证为“最薄的乳胶安全套”。在申请认证期间，大明公司支付了450英镑的加速申请费用。

两年后的2016年3月，吉尼斯北京公司以新规则为由函告大明公司，奥妮避孕套的吉尼斯世界纪录已经无效，废止了其“最薄的乳胶安全套”纪录。吉尼斯方面称，2015年该公司内部出台了“PER一年制规则”——纪录获批后竞争形势可能发生变化，故每年需更新检测结果。

此后，大明公司向法院起诉吉尼斯公司，认为其滥用市场支配地位，强行将2015年出台新规则适用于原告2013年获得的世界纪录，请求法院确认被告废止原告吉尼斯世界纪录的行为违法和无效。

北京知识产权法院审理后认为，大明公司提交的证据不足以界定其主张的相关市场，不能证明吉尼斯公司在相关市场具有支配地位，也不能证明其行为排除或限制了市场竞争。原告应当承担举证不能的不利后果。2020年4月，法院驳回大明公司的诉讼请求。

诉讼是依法维权的手段。经营者垄断行为的被害人，可以在反垄断执法机构认定垄断行为后提起民事诉讼，也可以直接向法院起诉。而在诉讼过程中，证据是法院认定事实、作出裁判的关键。

最高法院对审理因垄断行为引发的民事纠纷，在举证责任上作出了规定：被诉垄断行为属于垄断协议的，被告应对该协议不具有排除、限制竞争的效果承担举证责任；被诉垄断行为属于滥用市场支配地位的，原告应当对被告在相关市场内具有支配地位、滥用市场支配地位承担举证责任。

《反垄断法》规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。

在反垄断领域的民事案件中，奇虎与腾讯的“3Q大战”曾名噪一时。

2010年奇虎360公司推出一款“扣扣保镖”安全工具，称能阻止QQ查看用户隐私并过滤QQ广告。数天后腾讯宣布，将在装有360软件的电脑上停止运行QQ软件，用户必须卸载360软件才可登陆QQ。

2011年11月，奇虎起诉腾讯，指其滥用在即时通信软件及服务市场的支配地位，索赔1.5亿元。2013年3月，广东高院作出一审判决，认为奇虎公司对本案相关商品市场界定错误，其所提供的证据不足以证明腾讯在相关商品市场上具有支配地位，驳回其诉求。一年后最高法维持一审判决。

“3Q大战”结束三年之后，2017年11月，电商京东对天猫、阿里巴巴提起反垄断诉讼，索赔10亿元。

京东向北京高院起诉称，2013年以来，被告利用其在B2C网上零售平台市场的支配地位实施“二选一”，要求天猫商城的众多品牌商家不得在京东商城开设店铺或参加促销，请求法院判决被告停止滥用市场支配地位的行为并赔偿10亿元。

天猫、阿里巴巴对此案管辖权提出异议，认为应移送浙江高院管辖。此后北京高院作出一审裁定，驳回管辖权异议。天猫方面则上诉至最高法院。2019年7月，最高法维持了一审裁定。

此案确定管辖权后，唯品会、拼多多向北京高院申请以第三人身份加入诉讼。2020年11月，北京高院对此案组织进行质证。截至目前，尚无裁判信息公布。

一波未平，一波又起。2021年2月，抖音开发商北京微播视界科技公司及其母公司字节跳动，向北京知识产权法院起诉腾讯。

抖音方面起诉腾讯获北京知识产权法院受理。图片来源于网络

抖音方面起诉称，自2018年4月起，腾讯旗下的微信、QQ限制用户分享来自抖音的内容，抖音链接到微信和QQ平台后均无法正常播放。“这是滥用市场支配地位，排除、限制竞争的垄断行为。”抖音方面请求法院判令腾讯停止这一行为，并赔偿9000万元。腾讯则回应称，字节跳动公司（抖音）的相关指控“纯属失实，系恶意诬陷”。此案由北京知识产权法院立案受理后，截至目前尚未公布裁判信息。

中国裁判文书网的判例显示，垄断民事案件特别是“滥用市场支配地位”案件，原告的胜诉率并不高，这主要跟举证不能有关。这类案件的原告要准确界定相关市场，要证明被告具有市场支配地位并且滥用这种地位排除、限制了竞争，往往需要收集大量证据。

今年53岁的广西桂林市永福县人吴宗区，却打赢了一场反垄断官司。2018年他向永福县供水公司申请自建房用水，对方收取了水表费800元、安装费1700元。吴宗区认为供水公司垄断市场、收费过高，遂向法院起诉。南宁中院经审理认为，永福县供水公司作为当地唯一供水企业具有相关市场支配地位，在用户申请供水时要求购买其提供的水表和安装服务，是捆绑交易的搭售行为，属于滥用市场支配地位排除、限制竞争。法院作出判决，责令永福县供水公司归还吴宗区2500元并支付利息，赔偿损失1000元。

吴宗区起诉供水公司滥用市场支配地位一案，成为最高人民法院今年9月公布的反垄断典型案例之一。

2021年9月27日，最高法举行反垄断和反不正当竞争典型案例发布会。 中国法院网 图

据最高法公布，2008年至2020年，全国各级法院受理各类垄断民事案件共计897件，审结844件。

最高法民三庭庭长林广海在公布典型案例的新闻发布会表示，下一步最高法将积极参与反垄断法等法律的修订工作，破解垄断案件举证难等问题，健全新领域新业态裁判规则。

法律修订：加大处罚力度，回应数字经济新挑战

施行13年后，《反垄断法》迎来首次修正。

10月19日，《反垄断法（修正草案）》经过全国人大常委会初次审议。四天后，中国人大网公布草案向社会征求意见，截止日期为2021年11月21日。

国家市场监管总局局长张工作《反垄断法》修正草案说明时指出，随着我国社会主义市场经济的发展，反垄断法在实施中显现出相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制需要进一步健全等问题。

在执法体制上，我国反垄断执法职权曾长期分散在三个部委——商务部、发改委、工商总局，被坊间形容为“三龙治水”。2018年机构改革后，反垄断执法职能统一集中到市场监管总局的反垄断局。

2018年机构改革后，原来发改委和商务部的反垄断执法职能统一划转到市场监管总局。 视觉中国 资料图

2021年“两会”期间，全国政协委员李守镇接受采访时认为，我国的反垄断执法力量仍相对薄弱，“可以考虑加大反垄断执法的人员编制，目前市场监管总局反垄断局执法人员编制不到50人，美国反垄断执法人员大概有超过1000人，在欧盟也有超过数百人。”

连续两年提交反垄断提案的李守镇，表达了他对互联网领域“二选一”“大数据杀熟”等垄断行为的担忧。“我提出了强化对数字经济领域的反垄断提案，”他说，“我还特别提出，‘包容审慎监管’的前提应该是监管，而不是不管。”

“一段时间以来，对互联网领域的反垄断采取包容审慎的监管原则。”中国政法大学副校长、国务院反垄断委员会专家咨询组成员时建中今年接受《人民日报》采访时表示，如今我国平台企业的商业模式初步定型，头部企业已经由“孩童”进入到“青年”，“这就需要监管理念的转型，采取积极监管、协同监管、审慎监管和依法监管相结合的方式。更重要的是，要实现反垄断监管工作的常态化。”

今年8月30日，中央全面深化改革委员会审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》。习近平总书记在主持会议时强调，强化反垄断、深入推进公平竞争政策实施，是完善社会主义市场经济体制的内在要求。

强化反垄断，需要法律和制度的保障。最近一年多来，国务院反垄断委员会和市场监管总局陆续出台多项反垄断规章，包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和经营者集中审查的三个“暂行规定”，以及公平竞争审查制度实施细则、平台经济领域反垄断指南等。

《反垄断法》修正案草案公布在中国人大网征求意见。

近期公布的《反垄断法》修订草案，内容从57条增加到70条，许多新内容受到广泛关注。比如公平竞争审查制度，作为破解行政垄断的事前审查制度，写进了第五条：行政机关和具有管理公共事务职能的组织，在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。

“数据”“算法”这些新经济词汇，多次出现在这次的修正草案中。

“经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争。”拟修订的相关条款规定，滥用市场支配地位的行为，包括利用数据、算法等设置障碍，对其他经营者进行不合理限制。这些修订将强化互联网平台经济的监管，被许多专家解读为立法者对数字经济新挑战的“回应”。

草案还提出建立垄断协议“安全港”制度和经营者集中审查“停钟”制度，并进一步加强对反垄断执法的保障。

另外，草案大幅提高了对相关违法行为的罚款数额。比如，对违法实施经营者集中的处罚，将最高50万元的罚款上限修改为上一年度销售额10%或500万元；首次增设了企业负责人的处罚责任，对达成垄断协议负有个人责任的可处100万元以下罚款。

草案第63条规定，对于情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的垄断行为，罚款数额可提高到规定数额的2倍至5倍。对于时常数以亿计的反垄断罚款来说，“规定数额的2倍至5倍，”显然令处罚力度大幅度提升。

根据草案，经营者实施垄断行为侵害社会公共利益的，人民检察院可依法提起民事公益诉讼。

修正后的《反垄断法》，将为我国强化反垄断和防止资本无序扩张，提供更完善、更有力的法律保障。

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